历史、现状与未来：中国行政管理教育发展分析

【内容提要】中国行政管理教育经过十几年的恢复发展之后，正在进入一个崭新的阶段。为此，我们需要对中国行政管理教育过去的发展历程、现今的实际状况和未来所面临的挑战和机遇有清晰而深刻的认知。文章正是适应这一需要，通过各种方式，尤其是互联网调查方式，收集到这方面诸多最新资料，对中国行政管理教育的发展问题进行了初步但较为系统的分析，以期有助于中国行政管理教育向多模式、高层次、专业化和现代化等方向顺利发展。
【关 键 词】行政管理/公共管理/教育/教育发展/中国
【 正 文】
　　起源于20世纪30年代的中国现代行政管理教育，经过50-70年代的历史曲折之后，终于在80年代获得恢复和重建。在过去的20年间，它的发展与我国改革开放事业的进程紧密相关。如今中国又要进入改革开放的一个新阶段，行政管理教育也正迫切地需要一个更大的发展。要实现这一任务，我们就需要对中国现代行政管理教育的历史、现状和未来趋势进行全面的分析评估，以弄清其来龙去脉，理清其未来发展的思路。
　　为此，我们通过各种方式获取了42所普通高等学校（注：具体包括北京大学、清华大学、中国人民大学、复旦大学、南京大学、中山大学、南京大学、吉林大学、武汉大学、厦门大学、浙江大学、深圳大学、中国政法大学、西南政法大学、甘肃政法学院、苏州大学、东北大学、兰州大学、云南大学、郑州大学、湖北大学、青岛大学、贵州大学、汕头大学、南昌大学、四川大学、同济大学、北京科技大学、华北电力大学、华东理工大学、青海民族学院、北京体育大学、上海大学、湘潭大学、北京师范大学、对外经济贸易大学、北京机械工业学院、中国纺织大学、武汉水利电力大学（宜昌）、武汉冶金科技大学、上海交通大学、山西大学等。资料截止时间为2000年5月。）和一些专门行政学院的相关资料，尤其是通过互联网方便快捷地获取了有关普通高等学校的大量最新资料。需要说明的是，由于专门的行政学院主要从事的是公务员在职培训教育，而普通高校的行政管理教育往往更为规范和系统，更具有代表性，因此本文虽然有时会涉及有关行政学院的教育问题，但主要探讨的则是普通高等院校本科和硕士层级的行政管理教育问题。
　　一、历史的回顾
　　中国自战国时代起就有所谓“格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国平天下”（《大学》）的古训，它强调要肩负国家管理大任需从个性修养开始，并从治理好一个家庭入手。后来（隋唐至清末期间）由于科举考试在中国很是盛行，中国便更重视“治国平天下”（国家管理）方面的教育，甚至各种教育都以此为核心。应当说，中国古代传统的国家管理教育确实给我们留下了许多可资借鉴的东西，但它们毕竟都是为以“家天下”为特征的封建皇权服务的，崇尚集权专制、追求特权地位，因而必然与崇尚民主、公正、自由等精神的现代行政管理教育相去甚远。
　　在中国，现代意义上的行政管理教育基本上是从本世纪30年代才开始的。30年代，国民党统治区的一些高等院校就开始设立行政学课程（黄达强、刘怡昌，1988年，第17页）。与此同时，中国共产党也曾在革命根据地延安建立过行政学院，应革命根据地政权建设的需要开设过行政学课程。但是总体上看，当时的行政学教育仅仅处于初始阶段（郭济，2000年，第3页）。
　　建国以后，我国的许多院校，如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等都曾有行政学方面的研究和教育。然而从1952年院校及学科调整以后的20多年间，严重的意识形态偏见致使行政学和政治学、法学、社会学等学科一样未能作为一个独立的学科被保留下来（注：60年代个别院校也曾经给予政治学等学科院系以短暂的恢复。如北京大学曾于1960-1963年间，恢复了政治学系，旋即被并入1964年新组建的国际政治系，成为下属的一个教研室。参见“北京大学政治学与行政管理系系况概览·历史沿革”，http://www.pku.edu.cn/academic/xzglx/xkgl.htm。中山大学曾在60年代初在哲学系设政治学专业。参见http://www.zsu.edu.cn/pol/xjj.htm。）。这20多年的空白对我国的行政学及其教育的发展产生了极为不利的影响。直至1979年后，邓小平同志明确指出“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”（邓小平，1994年，第180-181页），这些学科包括行政学在内才得以重见天日，逐渐获得恢复和发展。行政管理教育从此经历了酝酿、恢复、壮大以及现今的转型等四个阶段。
　　1.酝酿阶段(1982-1985)
　　80年代初，随着改革开放事业的推进，行政体制的弊端日益显露，行政改革便被提上议事日程，1982年我国进行了改革开放后的首次政府机构改革；同时加强对行政学的研究和教育也逐渐成为人们的共识，我国开始酝酿开展行政管理教育。
　　酝酿阶段的特点主要有两个：其一，先培训骨干教师，再推广行政学研究和教育。1982年中国政治学会在上海复旦大学举办了全国行政学讲习班，1983年又在济南举办了政治学和行政学讲座（刘怡昌等，1996年，第3页）。这两次骨干教师的培训对于我国行政学研究和教育的恢复起到了巨大的推动作用。从此，许多高等学校相继开设了行政学方面的专门课程。例如北京大学于1984年就开始向本科生讲授行政管理学课程（鲍静、左然，1996年，第27页）。
　　其二，以国际国内学术交流推动国内行政学研究和教育的开展。1983年，中国劳动人事部和中国社会科学院承办了“联合国：文官制度改革国际研讨会”，由中国和20多个国家的学者和政府官员参加。这次会议对我国后来公务员制度和行政管理专业教育起到了很大的启蒙影响作用。1984年8月，国务院办公厅和原劳动人事部在吉林省吉林市举办了全国“行政科学研讨会”，会议论证了开展行政科学研究和教育的重要性，建议成立中国行政管理学会和筹建国家行政学院（刘怡昌等人，1996年，第3页）。此后，中国行政管理学会便开始了筹备过程，旨在推动行政学研究和教育交流的《中国行政管理》杂志于1985年7月得以创刊。这些活动对全国恢复和重建行政学研究和教育起到了更为直接的推动作用。
　　2.恢复阶段(1986-1992)
　　经过几年的准备后，从1986年开始，我国行政学的专业化教育终于得以恢复和重建，其间有两大特点：
　　其一，主要在一些普通高等院校的行政学类系所中恢复了本专科层次的行政管理教育，而后逐步兴办了行政学硕士教育。早在1985年，湖北大学就创建了专门的行政管理系，但并未开招本科生。1986年，国家教委首先在普通高等学校中批准了武汉大学和郑州大学兴办行政管理四年制本科专业。同年，武汉大学还在已有的政治学硕士点中开招行政管理方向硕士生。南京大学、厦门大学两校的政治学系得以恢复，中国人民大学的行政管理研究所也得以创建。1987年，南京大学开招政治学与行政学专业，中山大学恢复行政管理专业的招生。苏州大学则先行建立起行政管理专科专业，并于第2年开始招生。1988年，北京大学政治学系得以恢复，并定名为“政治学与行政管理系”，在原来政治学专业的基础上，另开设行政管理专业。中山大学也正式恢复原来的政治学系，并改称“政治学与行政学系”。中国人民大学行政管理学研究所首次正式开招行政学专业硕士生。同年，中国行政管理学会在北京成立。1990年后，一些学校（如厦门大学、南京大学和中国政法大学等）的政治学系学习北京大学和中山大学的模式，纷纷改名为政治学与行政学（或政治与行政管理）系。这些院系名称的变化本身就表明这一时期行政管理专业得以逐步恢复或重建，并在政治学学科教育中占有二级学科教育的独立地位。
　　其二，初步建立起中国的行政管理教育体系。1987年召开的中共“十三大”确定了将在我国建立公务员制度。这无疑给中国刚刚恢复重建的行政管理教育提供了很好的发展机遇。但是由于1989年政治风波的冲击，原定公务员制度的推行计划被推迟，从而使得1990-1992年间的行政管理学教育受到一定的影响，具体表现是发展速度明显放慢。然而无论如何，经过6年多的发展，到了1992年时，中国的行政管理教育已经初成体系。不仅如前所述形成了专科、本科、硕士研究生三个纵向的教育层次，而且形成了普通高等教育与各类成人教育（函授、自学考试、夜大、刊授、电大等）共存的行政管理学专业横向教育体系，还有一批专门的地方行政学院得以组建。如广东(1985)、北京（注：北京行政学院最早建于1949年，时称“北京市行政干部学校”，“文革”期间一度停办，1986年得以恢复，更名为“北京市行政管理干部培训中心”，1993年正式定为现名。）和上海(1986)、河北(1987)、浙江和沈阳(1988)、深圳和吉林(1989)、黑龙江(1990)、安徽和青海(1991)、江苏(1992)等省市先后组建地方行政学院，开展新时期的公务员培训和一些成人类的学历教育（详见鲍静、左然，1996年，第9-25页）。
　　3.壮大阶段(1993-1999)
　　1992年邓小平视察南方讲话，中共“十四大”确定中国要由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，都要求中国必须进行政府职能的重大调整，继续进行政府机构改革，并尽快建立已被拖延几年的公务员制度。1993年3月的八届全国人大一次会议决定进行改革开放后第三次较大规模的中央政府机构改革；同年8月14日，国务院出台了《国家公务员暂行条例》。这些都为中国行政管理教育的发展提供了很好的历史机遇，同时也面临严峻的挑战。从此，中国行政管理教育进入到一个崭新的发展壮大阶段。
　　首先，这一时期又有一些学校加入到行政管理教育大潮中来。如1993年的苏州大学、兰州大学、东北大学等，1994年的华东理工大学和华北电力大学，1995年的中国人民大学和北京科技大学，1996-1997年度的中国对外贸易大学、南昌大学（注：其中仅南昌大学将政治学专业调整为行政管理专业，其他学校直接拥有（见《中国高等教育》1997-5，第50-55页。）等纷纷拥有行政管理本科专业的办学权。清华大学从1998年起则直接获准兴办行政管理硕士教育。
　　其次，一批较早开展行政管理教育的学校对本身的行政管理教育进行了一定的改革和完善。为了适应市场经济条件下的政府管理对人才培养（如复合型人才培养）的崭新需要，为了加强学科之间的渗透和办学资源的共享，也为了提高培养质量，它们大多主要进行了三个方面的教育改革和提高工作：(1)改变了过去单一的系和专业设置，实行院系合并，组建了不少多学科共存的学院性教育机构（详见后面的分析）。(2)改变了过去仅仅重视培养数量的数量型模式，奉行注重人才质量的质量型教育模式。在80年代末，先期兴办行政管理教育的院校往往招生数量较大，本科年招生数量多达60名，加上各种类型的成人教育，年招生数量就更为可观。但是由于机构改革，政府人员精简的影响，毕业生难分配，所以这些老学校不得不减少各类行政管理教育的招生数量，加强课程体系的改造，以培养高质量的行政管理人才。(3)这些学校还利用已有的优势，纷纷重视高层次的行政管理人才的培养，重视开展硕士及硕士以上层面的各类教育。如武汉大学、郑州大学、苏州大学、北京行政学院等在这一时期先后获得硕士学位的授予权。90年代后期，中国人民大学、中山大学和复旦大学率先获得中国行政管理学博士学位授予权。
　　第三，专门的行政学院得以继续壮大。1994年9月21日，经过多年精心筹备的国家行政学院终于正式成立。1993年以后又有一些省、自治区先后成立地方行政学院。同时，一些地市级行政学院也纷纷建立，这就基本形成了我国庞大的公务员培训网络。
　　4.转型阶段(1999-)
　　目前，我国的行政管理教育正面临市场经济改革、政府机构改革和知识经济、网络经济以及全球化经济等新时代经济等诸多方面的巨大挑战，同时也面临向多学科模式转型和开展MPA（公共管理专业硕士）教育等一系列难得的全新机遇。从此，中国行政管理教育开始步入转型和发展的新阶段（详见后面的分析）。为了应付这些挑战，抓住发展良机，有必要对中国行政管理教育的现实状况进行专门的考查。
　　二、现状的调查
　　对于目前到底有多少家普通高等学校拥有行政管理专业的教育权，我国有关部门缺乏统计数据。我们近期通过网上和其他调查方法所做的不完全调查证实，目前全国从事行政管理专业本科以上教育的普通高校至少为40多家。目前，全国已有副省级以上地方行政学院46所（郭济，2000年，第5页）。其中普通高校行政管理教育主体的机构建制、教师状况、学生状况和课程设置状况如下：
　　1.教学机构的建制
　　我们所了解到的42所高等院校普遍拥有至少本科层级的行政管理专业办学权。通过网上调查到其中近39家院校在院系建制方面的最新状况。结果显示如下几个特征：
　　(1)从学校类别来看，综合性大学要多于专门性院校。前者（27所）几乎是后者（15所）的2倍。不过后者能兴办行政管理教育本身，既说明他们正在向综合性大学方向发展。
　　(2)在学校内部，学院数大大多于系所数。前者几乎是后者的3倍（参见表1）。这突出地反映了我国1993年以后院系合并浪潮对行政管理教育的影响很大。在31家学院当中，数量和比例居第一位的为管理类学院（含行政学院）。这虽然说明管理学取向的行政管理教育已经占有一定的地位，但是并不等于说，法学或政治学类学院的影响已经很小。实际上我们将政法类和文法类合起来所占的数量和比例与管理类一样大，何况管理类还有至少4家政治学取向很强的学院，因为它们原本就主要靠政治学发展起来的。同时我们也注意到，人文类与文法类加起来的比例竟然高达29%，与政法类旗鼓相当。这说明我们已有一些行政管理教育正在受到人文科学更多的影响。需要指出的是，经济学院兴办行

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